三农案件指什么事件-三农案件指什么

“三农案件”是指触及农村、农业和农民的法律纠纷案件。这类案件通常触及到土地使用权、农村建设、农业生产等方面的问题,是当前司法实践中比较常见的一种类型。在处理此类案件时,需要斟酌到农村地区的特殊性,并结合相干的法律法规进行处理。

什么是三农问题,谈谈对中国目前的农地流转的政策的认识

必须面对我国的农村问题。无论从农村所占的国土面积比例,还是从农村人口所占总人口的比重来说,农村都是构成中国最重要的部分,美国学者弗里德曼认为研究中国社会的基本分析单位是农村(1)。解决农村问题关系重大,从民国开始知识分子就关注乡村建设问题,以期救亡图存。以梁漱溟为代表的“乡村建设派”和以《中国农村》杂志为主形成的“中国农村派”最早进行了农村研究的实践,可见社会学的乡村研究在我国经历了一个比较漫长的历史,其中也不乏海外学者的贡献,像费正清、黄宗智、弗里德曼。费孝通首先将乡村研究带入大学,开始了学院研究的序幕。这里要说明的一个基本问题就是乡村研究的重要性,徐勇和徐增阳(2008)将乡村研究的发展分为以下几个时期:“20世纪上半期:农村的衰败与农村和农民问题研究的第一次高潮; 50—70年代:国内研究的停滞与国外研究的进展; 80年代以来:农村的改革开放和第二次研究高潮的出现80年代以来,中国农村和农民问题研究得以恢复和发展,并形成了本世纪第二次高潮” 。最后的这次高潮随着改革开放的深入方兴未艾,又在最近几年社会分层与流动、乡村治理、农民权利等的研究中成为热点。

我们面对当前的实践,需要思考的是现在的乡村研究面临着哪些基本的问题。这是研究的出发点和关注的问题域。改革开放三十年形成了一个明显的城乡二元分割体制,造成了巨大的群体分层;进入90年代中后期的高速转型期后,相对贫困加剧,社会结构呈现进一步固化的趋势(孙立平,2003);农民总体上解决了温饱问题,但是在消费主义膨胀,城市文化向农村侵蚀的过程中开始了层次低下的小康生活,是“温饱有余,小康不足”(贺雪峰,2008);“民工潮”使得农村的社会构成分解与乡土文化逐渐解体,随着大量的民工流入也带来了城市发展中的不少问题。总之,这三十年是经济高速增长的同时问题也随之凸显的三十年,在这个过程中农民创造了诸如村民自治、乡镇企业的奇迹,但也开始在新的现实面前显得无力和疲软。

三农问题“农业、农村、农民”涉及产业、地域、群体,更关涉到整个的社会的稳定和能否继续在我国保持一个稳定发展的内部环境。因此,现在乡村研究面临的问题是如何发展农村经济,缩小二元经济下的收入差异、获得差异,如何解决农民工问题,以及如何推动新农村建设。而这样的研究不是在结构之中服从结构的调配,不是论证各项政策的合理性,而是真正从农民利益和国家发展的角度分析问题,避免再分配的利益群体,避免结构化了的权力控制。现在农村问题之所以成为争论的焦点在于权力机构已经意识到改变现状的必要性和时机的成熟,而且社会矛盾的集中是推动变革的直接动因,但是究竟这样的实践有多少合理性,是需要慎思的。

二、

这次农村改革的焦点集中在土地流转问题上。从人民公社到家庭联产承包责任制的变革关键在使用权上,土地的基本性质都为国家集体所有,而家庭联产承包责任制是把土地包产到户给农民,使之成为农民比较稳定的生产资料,与人民公社相比,提高了单位劳动力的积极性,解放了劳动力,同时推动精耕细作,增加粮食产量;就农民自身的角度来说,解决了基本的温饱问题,使农村社会维系的功能增强。但是家庭联产承包责任制也有自身的不足,单个分散的农民进行自主经营,虽然具有分散效率,却没有规模效应。比如在农田水利的建设上,对于基本的公共基础建设不再具有人民公社时期的集体效力;也存在着农民内部受益不均,难以集中劳动建设的矛盾;同时家庭联产承包责任制同样无法解决劳动力过剩的问题。我国面临着这样的一个现状,人多地少,中国有9亿农民,有2.3亿个小农家庭,以目前中国18亿亩耕地为准,2.3亿农户,户均耕地约在6—7亩左右。平均每个人就一亩多地,农业的季节性强,忙时一过一年的大部分时间都是农闲,这就是当时费孝通等推动小城镇建设的原因之一(引入小城镇建设原因的原文)。由于城市的发展,需要大量的廉价劳动力来承担城市的建筑、零散工等工作,农民自身也需要在消费主义的社会中生存,获得满意的生活,养育子女、老人,不得不进城务工,我国在上世纪九十年代后期形成了世界人口的流动之最——“民工潮”。

土地流转并不是现在才开始的,因为之前就存在着导致诸多的土地流转的因素。比如外出务工人员的土地,从事商业后而不愿务农的农民的土地,城乡结合部的“非农”建筑用地等,所以,对于土地流转的控制是一步步放开的,从比较严格的限制到有限度的宽松,再到现在准备的积极鼓励。

第一阶段,主要在于将土地的使用权包产到户后,严格意义上还存留着强烈的集体所有的观念,认为如果土地可以自由流转将会损害现阶段的“耕者有其田”的政策,也担心出于非理性和对暂时利益的需求,农民会轻易放弃土地,威胁耕地安全和威胁到所有制的性质。这一阶段对于土地流转是“明令禁止”。直到上世纪八十年代初期以前农村的土地流转都没有明文的政策规定,多是农民自发的,带着隐瞒的性质。

1982年《宪法》第10条第4款明确规定,“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时,《民法通则》第80条规定,“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让”。

1986年,最高人民法院在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的,承包合同无效。”(2)

第二阶段,政策开始放松,因为确实存在着土地需要流转的实际因素,有的农民在市场经济的大潮下下海经商或者外出务工,无法经营土地,便可以转让给留在农村的亲戚或者乡邻耕种,或者某个地域发展商品农业需要集体种植某种经济作物,需要转包给公司,这些情况的存在使得国家开始同意有限制的土地流转,但是基本上这些土地流转都是小规模的、小范围的,还不足以形成规模效益。国家政策放松的目的也不在于推动规模经营上,而是考虑到社会流动与变化的可能性,适当地调整政策,为农民转入非农、进入城市提供条件,也为某些地区的农村经济发展提供可能。这时国家的放开是有明显限度的,并不存在主观上积极鼓励土地流转。比如1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法的修改。该修正案第10条第4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的转变,奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。

2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。”2002年,中共十六大报告中提出,“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营”。这一阶段实现了农地流转的合法化。

2003年3月1日,《农村土地承包法》实施,明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定,对土地流转进行了原则约束,为土地流转实践奠定了法律基础,这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。

2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》,对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。

(3)

第三阶段,这就是以这次十七届三中全会的表述为起点,开始积极地推动土地的流转,虽然还没有 在全国范围内实施,也没有更具体一些的明文规定,但是这样的思路已经打开。不难想象未来政府会以此次决议为纲主动推进农村土地的流转,结果将会出现大片的规模化农庄,推动土地的形式公有化,实质私有化的形成。“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”(4)这样的表述虽然有着诸多的限制(三个“不得”),政府也计划慢慢推进这样的改革,但是我们无法不思考中国社会的区隔主义问题和基层的实践逻辑。

(5),政策一旦放开,其执行势力就是不可阻挡的。这一阶段究竟将导致怎样的状况还得进一步研究与观察。

国家此次决心在土地上有所作为,必然涉及到现阶段的诸多背景因素。近十年国家推行了不少惠农政策,像税费改革、取消农业税、农业补贴等,目的在于让农民感受到务农的好处,吸引了一批外出务工人员返乡务农,也确保了国家的粮食安全,增强了务农的积极性。但是改变不了的还是不断扩大的城乡差异,城乡分层明显,也改变不了农村的相对贫困和无法控制进城务工人员数量。在发展农村问题上面临着如下的一些问题:其一,发展农村不但是让农民获得收入,还要改善农村的居住环境、文化环境,使得农村从生活上与设施上同时改善,现阶段大部分农民依靠外出打工获得纯收入,对乡村的实质变化却没有多大影响,农村社区本身还是停滞不前。其二,城市化进程的压力。国家统计局将外来的常住人口算作城市人口,实质上农民工很少能够真正融入城市,他们永远只是“暂居”的,随着年龄的增长,随着就业环境工资水平的不合心意,他们随时都可以返回乡村。其三,由于大量的民工潮带来的社会问题,城市的治安安全,城市的发展问题,农民工外出带来的留守儿童问题、留守老人问题,乡村缺乏活力问题亟待解决。其四,最根本的是在这个过程中没有带来实质的改变,反而造成相对的失落感,一个民工是不会融入他打工的城市的,他支付不起自己在城市再生产的费用,那些打工收入只有带回老家才能够算“钱”,所以我们看到的现象是农民工务工几年后很多会回家修房子,帮助孩子娶媳妇,或者积累了足够的资本回到自己所在地的乡镇、小县城经商等,他们最终只能够在这片土地上获得生存安然的环境和自我勇气。

国家需要的却是整个社会的现代化进程,全社会的工业化才是理性国家追求的现代化道路。这时候需要的是农业的现代化,现代化的农业主要表现在机械化、集约化、科技化。这是包产到户的小农无法做到的,加之进行了这么多年的小城镇建设,也只是在自然条件比较好的东部沿海地区实现了农村的城镇化转换,全国大部分农村没有多大改变,所以国家要寻求更加积极的方式来推动农业的进程,改变现在的农业生产经营模式。而主要的障碍便是包产到户的土地控制在分散的小农手里,而且土地使用权“三十年不变”,一方面增强了农民对于土地的主人责任意识,另一方面也可以为土地长期稳定的流转提供可能,但面临的主要问题是农民会不会转让自己的土地。

因此,十一届山中全会会从国家层面将土地流转提出来,显示着以积极的姿态去推动农业的现代化进程。笔者认为,国家的出发点基本上是出于对改革开放三十年农业发展状况的反思与推动整个现代化进程的角度,究竟会给农村经济与整个国民经济,给农村社会和文化带来什么影响,留待继续分析。

如果土地流转比较容易自发形成,而且能够有条不紊,国家就没有必要专门规定、明文鼓励。所以在我国的农村土地流转实际上面临着诸多的现实困难。这些困难不仅仅是经济上的,更是文化上和社会影响上的。

经济上,首先小农的理性(6)阻碍了对于土地流转的需求,自给自足的心态在家庭联产承包责任制后发挥了最大的积极性,同时农民能够明白土地虽少但意义重大,即使是大量的农民工涌入城市,其中很大部分都是把土地暂时交由熟人耕种,随时回家可以收回,甚至少部分人宁愿将土地抛荒,也不愿意转让。在理性计算上,农民可以意料到土地转让带来微不足道的收益,而虽然种粮的效果不一定比转让土地好,但是土地还是属于自己的,自己有权力支配,而现在农村出现的土地转让行为很多都是一时的、特殊情况居多的,比如孩子结婚生子急需用钱,还债急需用钱等。

1993年抽样调查表明,1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1 161万亩,分别占承包土地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。

1995年,农业部农研中心对全国近3万农户进行了抽样调查,在全部样本中,有4.09%的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营,只有1.99%的农户转出了全部承包地。

1998年,又一项对8省所做的抽样调查显示,参与流转的土地只占全部土地的3%~4%,流转比例相对高的浙江省也只有7%~8%。而到2002年,浙江这一比例也只有12.4%的比例,年均增长仅1个百分点,而其他省份则更为缓慢。

2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20 842户的抽样调查显示,全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%,其中,东、中、西三大区域分别为9%、11.6%、3.86%。

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其次,文化意识是另一巨大的限制因素,这方面费孝通、梁漱溟、韦伯、弗里德曼都有研究,中国农民具有强烈的乡土意识,即使是现在社会的发展对这种意识产生了解体作用(贺雪峰,2003),但是这依然是维系农民与农村、农民与农民之间的情感,农民对于土地不仅仅是经济的寄托,更是情感和一个社会理想的寄托,所以打破文化思维是一件困难的事,梁漱溟当时便想借助于这一点而通过乡村恢复整个中国社会的传统文化。现在进行的改革同样无法回避掉文化遗留的作用。

再次,社会层面的因素在于农民意料到在现代中国自己难以找到寄居之所,没有在别的地方安居的信心,而且进入城市的实践已经让他意料到自己永远是城市的“边缘人”,自己属于“乡土社会”,如果失去了土地就是自己必须强制地进入城市,没有了任何退路,也没有了自己最后赖以生活的基础。

在农村的具体实际中,由于土地的质量的差异,要求对每户的土地不仅要进行量的均分而且要有质的平衡,导致了每户的土地实质上都是分散的,即使有个别农民愿意转让自己的土地,但这些土地依然无法连成一片,这种情况对于处于山地地形的农村来说尤其明显。现在,关于土地流转相关的法制如合同法、契约规定等还不完全,在农村的基层上访以及诉讼案件中土地流转纠纷很常见。这些客观情况也限制了当下农村的土地流转。

对于十七届三中全会作出的决定,有许多学者极力赞成,让我们来分析他们赞成的原因,撇开有可能为政策充当解释者的角色不说,积极推动农村土地流转究竟可以取得怎样的社会效益?

在社会层面上,可以推进新农村建设,催发乡村的市场因素,彻底打破自然的经济形态,当农地实现规模经营后,将在人力资源上产生两个变化:一,农民更加坚定投入城市的决心,推进我国的城市化进程,让农民参与竞争,这时国家再适当对农民进行培训,使之掌握一定的技能和知识,提高进入市场的竞争力。二,农民进行了身份的转化,由农民成为雇工,靠领取工资来维持生活。在农村的形态上,有以下变化:首先,作为规模经营的大型农场的存在,必然会推行机械化和一套现代化管理体制,乡治也会发生相应变化。其次,农村社区的差序格局将进一步被打破,人与人之间由乡邻变成“同事”,乡村的常住人口减少,不再剩余那么多的劳动力,除了进城打工的人员外,将迎来新一轮的小城镇建设高潮,现在这种小城镇有可能以这个地方农场生产的农产品为依托发展相应的加工业和其他特色企业。再次,随着乡村经济的发展,会转移城市过剩的农民工,使得乡土总体的吸引力增强,农民突然发现在农村也可以挣钱,不必背井离乡,而且在农村照样能够学到技术,没有被人歧视感和陌生感。

可以说,我国80年代进行的小城镇建设就是为了让农村发展起来,但是那个时候和农业本身联系少,所以这种模式最终只在苏南、浙江、广东这些省份实现得比较好,而对于中国广大的农村,还只有通过发展与当地特色农业相关的企业来发展小城镇,进行农村土地规模经营后,将迎来真正的农村市场化,资本会自动参与进去,农村精英产生变化。这时候再废除户籍制度,彻底打破城乡二元体制,让农民真正平等地进入市场。

总之,土地流转推动的农业现代化,会从根本上瓦解中国的农村,从经济到社会,从文化到农民的深层意识,都会带来改变。

土地流转根本上来说就是为了弥补家庭联产承包责任制的不足,促进农业的现代化,实现整个国家的现代化。但是究竟能不能够取得理想中的效果呢?能否通过土地流转的自由推进来实现农民真正的富裕,真正打破城乡二元体制?能否在实现规模经营的同时,又能够维持社会的稳定呢?

下面提供笔者不一样的思考角度。

1)农民的收入在外出务工后由两部分构成,一部分来自于家庭留守人员继续在农村种植土地,一部分是外出务工的收入。前一部分收入能够维持一家基本的温饱,至少不会缺粮食吃,还能够养殖副业、卖些多余的粮食,后一部分收入是纯收入,可以用于子女教育,医疗卫生等开支,也可以在现代消费主义的时代购买物品,如家电等。这样农民虽然相对贫困,但在农村社会中生活并不捉襟见肘,还能够应付得过去,我们发现在农村家庭有人外出打工会是相对富裕的。

如果在城市失去工作,农民可以回农村继续务农,再不济生活下去还是没有问题的,所以在农民两方面的收入中前一种是基础,是根据,是不可动摇的,后一种是一种发展,是“额外”的收入。然而我们知道,外出务工是有诸多不确定的因素的,农民并不能够真正进入城市,随着工作机会的丧失,随着自己年龄的增大,终究是要回到农村的,如果回到农村土地没有了,基本的生活将成问题。所以保持家庭联产承包责任制不变是给自己一个退守的出路,在有的学者看来这是农民“最后的人权”(贺雪峰,2008),因为农民在改革开放后实质上是城市发展的“牺牲品”,而不保证农民对土地的使用权不变将是剥夺了农民最后的权利。正是在现在这样的状况下,农民可进可退,维持着一定的张力。农民安排自己的生产和工作方式是从家庭的实际结构出发的,具有相当程度的理性。如果家庭有剩余的劳动力就外出务工赚钱,没有的话就全家留在土地上,如果失去土地,将没得选择。

对于两部分收入来说,土地的存在至少前一种收入不会变,如果土地流转之后,两部分收入都没有了保障,农民便是“真正彻底”的弱势群体了。

2)就某些乐观者来说,由农民变成雇工没有什么不好,领取工资,就像是一个城里人。然而实际情况是不是如此呢?农民在土地上务农,不受制于任何人,自己便是主体,如果土地使用权完全转让出去土地就相当于不再是自己的土地,自己变成了在农场工作的雇工,撇开能不能够签订合法合理的合同不谈,农民是无法控制工资的水平是不是合理,工资能不能够按时发放。其次,农村实现规模经营后必然只能够安置少部分劳动力在原来的土地上就业,大部分农民还是会到城市去务工,这个时候我们解决了城乡二元体制了吗?其实只是变相地加重了二元分割,这个新二元就是城市中生活差别巨大的群体:城里人和农民工。农民失去了土地,失去了退守的尊严,生活有可能比现在还差。

这里有一个关键的问题,将由谁来承包农村的土地,必然是既得的利益群体,农民这个时候是将自己完全地出卖了出去,这个既得利益群体有可能是再分配者(加注),也有可能是资本家,总之农民完全处在了被剥削的地位,国家能否出面进行干预是个问题,而必然将导致的是国家无法再像以前那样从政策上直接照顾到农民。

3)以前存在着消极的土地流转,虽然范围小,规模小,却在调整农村的土地关系中起了不小的作用,也没有带来社会的动荡。现在实行积极的土地流转政策必然会主动促进土地的流转,基层政府出于利益与邀功会介入到利益的分配过程中,资本家会想法骗取土地的使用权,农民在面临诸多的生活难题时也许经不起利益的诱惑,毕竟小农再理性,其思考的时间维度不会太长,总是基于现实,不脱离当下的生活。即使是农民自己进行的合作社,也会由于缺乏组织性和财力基础而难以形成规模,这个时候我们将会看出积极的土地流转政策的受益者究竟是谁,不是农民,不是农村,而是有能力承包土地进行规模经营的人。

至少现在我们还没有办法控制既得的利益群体在新一轮的利益分配中将占取优势地位,国家描述的积极的土地流转政策很难说不是受到了利益群体的鼓动,而且我们将产生这样的疑问:未来的土地流转会不会是新一轮的“拆迁问题”?怎么来贯彻农民“自愿、自由”的原则?

4)再来看看文化意义上的乡土社会,由于传统的自给自足的经济逐渐解体,必然导致农村维系的文化意识发生变化,虽然中国农村的乡土意识变化不少,由完全的差序格局(8)到多种价值混合的今天的农村,不过这种原则还占据着主要的文化内在意识,但是随着土地流转农民失去土地,农村社区都将不再,以此来维系人与人之间关系的原则,也将随之消失,后果是在没有新的价值观和约束力量形成之前将会造成文化的真空,产生道德失落感,归属感的缺失,比如现在农村大量的地下基督教的信徒,他们的价值观已经淹没了农村基本的伦理道德。

5)更为危险的是积极的土地流转是否是把农村完全地市场化,将土地作为了一种需要由市场配置的资源,把农民完全抛弃在市场经济的洪流之中。农民的现状不是农民自身的问题,农民不是天生的,而是被造成的,他们没有同等的受教育机会,因而不具有同等的竞争能力,如果把他们放入市场经济中不管,他们必将难以应对,造成生活困难。其次,土地的实质私有化容易导致农村社会保障投入加重,因为社会风险增加了,这一点拉美国家经历过类似的道路,土地私有了,可以自由买卖了,但是国家不得不投入大量的资金用于高额的社会保障支出,最终造成更加严重的贫富悬殊而不是缩小了这个差距。再次,如果土地的使用权被买断,土地属于集体所有将只是个形式,为了保持政策的稳定性,又不能够轻易变动,会增加更多的利益集团之间的博弈,其中受害最多的还是农民。

在我国,土地多是作为稳定性因素来分配给农民的,有学者认为改革开放三十年成功的秘密就在于“维持稳定不变的土地制度”(贺雪峰,2008),如果基本的土地制度一发生改变中国的问题将会凸显。危险性主要在于农民人数众多,积累的社会矛盾连锁反应,整个社会普遍丧失信心。不是不允许市场经济进入农村,以前的小城镇建设就是在农村发展市场经济,但是土地本身不应用做赌注。在我国的苏南地区,农民的土地基本上转让出去实现了集约化经营,但是农业经济已经不是村域经济的主体,而是一系列的乡镇企业、合资企业、外资企业,提供了大量的劳动机会,就业有了保障,把土地转让出去也就无足轻重了,但是这是针对具体地区而言的,实质上苏南的经验无法推广到中国的大部分农村地区。

虽然我们假设的这些危害还没有发生,但有人已经提出这样的疑问:十七届三中全会之后全球性的经济危机便爆发了,中国这次也不能够幸免。如果农民返乡后发现自己的土地流转出去了,自己又在城市里“失业”了,该怎么办?这个问题之前也发生过,但是正是由于中国有稳定的土地制度,经济危机来了,农民可以退守到土地上,不至于让生活低于温饱线。如果土地流转了出去,就真的没有办法应对了。所以对于土地流转的问题还得慎重,农业的现代化是必然的趋势,走怎样的现代化,什么时候走这条道路,以怎样的速度来进行还需要思考,比如有人也认识到“从根本上说,农民流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应”。(陈锡文,2008),

我们的结论是当前处于社会转型期,维持农村的稳定是前提。改革应该慢一点,而不是急于求成。对于土地流转的问题,最好面对中国具体的现实,面对农民的困难,面对城乡结构的真实成因和实质,面对有可能出现的利益群体控制和新的二元悬殊,我们的社会是一个既重要效率更要注重公平注重稳定的社会,不然改革开放三十年的稳定将不复存在,失去了我们以后继续发展的基础,造成社会的动荡和混乱。在中国不能够抱着残酷的历史主义的态度,认为总有牺牲就非得马上做出牺牲,不能将经济自由主义的理论片面运用于中国的实践逻辑,农村问题最终要回到农民的身上,也是为了解决农民的问题实现农民的利益,而不是再在农民身上剥夺什么,三农问题农民是出发点也是归宿。土地流转应该尊重农民的意愿。现阶段,对于国家稳定很重要,不能够去制造什么混乱了。

改革开放以来,我国重新获得了发展的生机和活力,社会经济持续快速增长,综合国力不断提高,社会各阶层不同程度地普遍享受到改革开放带来的物质和精神利益。但与此同时,我国的利益关系和利益矛盾出现了许多新情况、新特点,一些深层次的利益矛盾也日益显露出来,甚至有的矛盾已经成为严重的社会问题。我们党作为代表最广大中国人民根本利益的社会主义执政党,如何妥善地统筹协调好各种利益关系,正确处理新时期的利益矛盾,引导和凝聚全国各族人民为实现共同利益而团结奋斗,这对维护社会的稳定和加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位具有重大而深远的意义。

一、现阶段我国社会利益矛盾的主要表现及特点

从国际上各国现代化进程的经验看,一个国家人均GDP处于1000美元到3000美元阶段,失业人口增多、城乡和地区差距拉大、贫富悬殊,是一个社会矛盾最容易激化的高风险时期。目前我国就是处于这样一个关键的转型期,既是黄金发展期,又是改革攻坚期,更是各种利益矛盾的凸显期。利益关系的调整、新旧观念的冲突、社会结构的重组、改革与发展的不平衡引发的各种社会矛盾十分尖锐。这些矛盾的核心是利益问题,实质是利益矛盾。利益矛盾是当前我国人民内部矛盾的主要表现形式。“利益矛盾是不同的利益主体的利益之间以及它们与共同利益之间的差异和对立的一面。”按照利益主体划分,利益矛盾可分为国家、集体、个人之间的利益矛盾,个人之间、各个利益群体之间的利益矛盾;按照矛盾的性质划分,可分为非对抗性矛盾和转化而成的对抗性矛盾。现阶段的利益矛盾表现与上世纪五、六十年代以至七、八十年代都有根本的不同,具体表现为以下几个方面:

1、社会成员收入差距扩大,贫富矛盾日益突出。改革至今,我国居民收入高速增长,但差距逐渐拉大。统计数据表明,改革前我国基尼系数小于O.2,此后逐渐扩大,现在已达0.45,超过0.4这一国际警戒线。我国还有2000多万农民没有解决温饱,如果按照人均1天1美元的联合国最低标准,我国贫困人口总数将不少于2亿。尽管多年来,党和政府对“三农”问题极为重视,但农村总的来说还是落后。城乡收入差距自1997年以来连续扩大,现在仍为3.3∶1,如果把社会保障、义务教育等因素考虑在内,城乡的实际收入差距在5—6倍左右。这说明,城乡二元的制度安排拉大了城乡居民的实际收入差距。从城市人口分析,打破“大锅饭”之后,知识和技能受到尊重,知识有了价值,越来越值钱。脑力劳动者中相当一部分人先富起来了,但体力劳动者中相当一部分人却每况愈下。受企业转型和高科技的双重压力,有部分产业工人面临失业或需要转换工作岗位。农民工是我国社会一个特殊的阶层,他们长期得不到应有的社会承认和尊重,利益得不到保护,他们被歧视、欺压而引发劳资冲突,更使贫富矛盾日益突出。

2、区域发展不够均衡。由于历史和地理等的原因,我国不同省份经济发展水平有很大差异,即使是同一个省内的不同地区,由于工业基础、能源、人才资源和管理等的差别,经济发展严重不平衡。有些地方之间形成经济壁垒,互相戒备,城市在产业发展、招商引资及土地开发出让等方面出现非理性竞争,在大型基础设施建设和在环境保护方面欠合作,造成资源利用的严重浪费、区域整体经济运行质量的下降和投资环境的恶化。

3、社会不正之风和腐败现象严重影响干群关系。医疗、教育等与群众利益密切相关的行业乱收费;公共部门不同程度存在官僚主义、形式主义,行政效率低下;一些党政干部利用手中掌握的公共权力,以权谋私,贪污受贿。在一些地方有的官员形成一个既得利益阶层,领导人利用手中的资源营造有利于自己选票支持或其他形式的支持,他们结成关系网,互相庇护。这些现象极大地损害了党和政府在人民心目中的形象。

4、政府公共管理不完善。现实生活中,有些公共部门及公共部门中的一些公职人员执政为民的理念不强,有的还抱有做官当老爷的封建思想,高高在上。公共管理如在公共产品的提供和服务方面,还有许多不完善,有的在制定政策时缺乏前瞻性和系统性,有的不依法办事,不讲求信誉,政策朝令夕改,损害公民或团体的利益,导致群众对政府产生不满,甚至出现信任危机。

5、经济活动中因履行合同不规范引发各种利益矛盾。市场经济条件下的各种经济活动主要靠契约的形式来维系各方的利益关系。在社会转型期,法制不健全、履行合同不规范的情况时有发生,如有的私营企业不履行劳动保护措施致工人伤害;有的企业随意加班加点,拖欠克扣工人工资,甚至限制工人人身自由;也有的企业因对工人违反劳动纪律处罚不当引起劳资关系矛盾;房地产开发商不讲信誉,损害业主利益,引发各种矛盾也日益突出。这些矛盾虽然是经济活动中的利益相关者,但处理不好也会演变为公民与政府的矛盾。

上述利益矛盾呈现出如下特点:一是矛盾涉及的范围较广。目前在国有经济、集体经济、个体经济、民营经济、外资经济等各个领域和各个环节上,都存在着这样或者那样的矛盾。从纵向角度来看,表现在个体利益与群体利益、群体利益与公共利益、公共利益与个体利益之间;从横向角度来看,表现在个体利益之间、群体利益之间、区域利益之间。二是矛盾触及的问题层次加深。当前矛盾触及主要是经济利益层面的问题,但有的也触及政治、宗教等层面的问题。处理这些利益矛盾比过去复杂性增多。三是矛盾涉及的对象增多。当代中国社会由于利益的调整,已经形成多个社会阶层,目前普遍认为的阶层有:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业及失业和半失业人员阶层。这些阶层当中都存在着不同程度的利益诉求。而社会弱势阶层出现有组织的利益表达增多。四是矛盾引起的冲突对抗性增强。现阶段各种利益矛盾主要是人民内部矛盾,本来人民内部利益矛盾是非对抗性的,但在有的地方时常表现为激烈冲突的形式,在一定的条件下有时转化成对抗性。如涉及企业改制、城市拆迁、农村征地、司法不公等问题激烈程度增大,甚至引起纠纷和冲突,危害公共安全。

二、利益矛盾产生的原因及其影响

上述利益矛盾产生的原因是多方面的,既有我国经济社会发展过程中不可避免的客观原因,也有公共管理工作缺失的主观原因。

一是生产力发展总体水平相对落后,经济和城乡社会结构转型、市场化改革必将伴随利益矛盾的阵痛过程。我国是在生产力比较落后、商品经济不发达条件下建设社会主义的。人口多、底子薄,整个民族科学文化素质低,生产力落后且发展不平衡,自然经济与半自然经济仍然占相当比重,这些构成了现阶段人民内部物质利益矛盾形成和发展的原生根源。而改革开放以来,我国经济成分、组织形式、就业方式的变化,使分配、利益关系越来越多地呈现出多元化、多样化的趋势,也必然由此触及人们的既得利益,不断打破旧的平衡,引起利益关系的新变化和利益格局的新调整,使利益矛盾更加普遍和明显。

二是利益观念和价值取向多元化。改革开放以来,随着我国社会经济的发展,人们的组织形式,就业、收入方式出现多样化,利益主体多元化和社会阶层多样化,不同阶层和不同群体的利益观念、价值取向、政治要求和利益诉求的差异增大。在个人利益、集体利益和公共利益三者关系中,不同利益群体的人们往往出现利益观念认同上的差别,不少人的价值取向从过去重义轻利转为利益至上,导致个体利益行为取向多元。还有不少人以非法手段,如走私贩私、骗税逃税等,而成为暴发户等等。这些现象引起了广大人民群众的强烈不满,在一定程度积累了贫富对立情绪,增加了社会不稳定因素,影响了社会的和谐发展。

三是制度建设滞后,政策缺失,统筹兼顾社会各方利益不力。邓小平指出:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视”。这样的政治环境也是造成当前人民内部利益矛盾的一个重要原因。在建设市场经济中,我们走过20多年,市场程度已达到73.8%以上,而世界发达国家完成市场化一般要花70年左右。我们建设的是中国特色社会主义市场经济,世界上没有先例可学。在快速推进市场经济中,我们曾出现双轨制,多种政策并用。由于原有制度和机制上的缺陷,新的机制建设滞后,由于经验不足,新政策也有不少缺陷,加上管理监督不力,导致利益关系制度化调节滞后乏力,这就使得一些利益关系新变化难以通过制度化手段得到有效调节,社会出现不公平竞争和违法获利现象增多,社会不稳定因素增长。此外,由于社会再分配的力度较弱,社会保障制度、公共政策体系不健全,社会救济和社会福利事业明显滞后,基本民生方面的公共投入所占比例偏低。低下阶层尤其是农业劳动者、农民工长期难以享受国家给予城市居民的正常待遇,甚至在基本权益方面也得不到有效的保障,教育和医疗在许多落后农村已成为沉重的负担。再有工业化、城镇化加快,对整个社会冲击大,各方面矛盾交织在一块。如农村征地、城市拆迁引发许多事件;企业改革国有资产流失;司法不公,破坏社会公正和谐;安全事故多发,重大事故背后等等,都可以看到制度缺失和监管不力。

四是社会转型期国家利益综合能力弱化。“把各种要求转变成重大政策选择的功能,称作利益综合。”在传统计划经济体制中,国家直接占有了几乎全部重要的社会资源,从而也控制了几乎全部的社会机会。每一个社会成员和每一个社会群体,其所占有的资源和所形成的利益,都是国家通过单位体制这种组织化的方式,逐级向下对资源进行分配的结果。在这样的社会中,不同社会成员和社会群体的利益“被允许进行某些形式有限的利益表达”矛盾与冲突仍然存在,但是,国家对利益冲突进行协调与综合相对比较有效。现阶段中国社会的改革与发展已经产生了不同于以往的利益矛盾与冲突,利益主体和形成机制发生了极大的变革,利益表达也多样化。在社会转型期,由于国家利益综合新的机制未完善,而原有的国家利益整合的职能已弱化。这导致利益矛盾的出现未能及时有效的协调和综合,还往往使矛盾和冲突进一步发展和失控。

五是严重的腐败现象使社会成员存在不公平感。当前反腐倡廉力度不断加大,各项工作也取得了新的进展。但也必须清醒看到,在一些地方和部门,损害群众利益的问题仍然比较突出,严重腐败案件时有发生,特别是发生在一些领导干部尤其是高级领导干部的严重违法案件,这也是引起人们产生不公平感的主要原因。另方面人们产生不公平感也与人们的思想认识有关,一些人习惯于传统的平均主义利益格局,难于认同社会利益分化,不能理性地看待利益差距的客观必然性,从而造成心理上的严重失衡。在人们不公平感不断加剧的情况下,社会各不同阶层之间、政府与社会大众之间的互动,却缺少组织化的形式和制度化的手段来推进双向沟通与协调。而且自下而上的利益表达的方式的合法性、公开性和透明性也明显不足。由此引发的矛盾和冲突,导致群体性事件多发,数量增加,对社会稳定构成了严重威胁。

三、统筹协调利益矛盾,提高党的执政能力

我们的党是执政党,应该成为最广大人民群众根本利益的代表者;我们的政府是人民的政府,理所当然处处要为人民群众的根本利益着想,应该也能够协调好、解决好各类不同的利益冲突。但是,现实生活中极为复杂多样的利益矛盾并不是仅仅以摆正国家、集体、个人三者的利益关系这么一个简单教条就得以妥善解决的。社会主义初级阶段的利益矛盾,其冲突的剧烈程度固然不同于革命夺取政权时期那种急风骤雨式的阶级斗争和武装斗争,但如果视而不见,任其发展或者处理失当导致矛盾激化,对社会稳定和发展所造成的损失也是无可估量的。笔者认为,要妥善处理现阶段的各种社会利益矛盾,应在正确分析其特点及成因的基础上采取如下对策措施。

1、高度重视人们的利益诉求,正确分析现实中的利益矛盾。利益是人们追求的生活目标。无论在哪一个历史时期,“人们的一切活动都是围绕着利益展开的,都是为了实现和满足自己的利益和需求而进行。”人们为了各自的利益,结成各种各样的社会关系,也为了各自的利益,开展各种各样的社会活动。人类社会历史的进步和发展,就是在人们不断地利益追求,以及各种利益关系的不断调整,利益矛盾的不断产生、解决的过程中得以实现的。作为马克思主义执政党,必须高度重视人民的利益诉求,不要回避矛盾,要把最广大人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿点,同时要正确把握利益矛盾的规律,不断提高解决利益矛盾的能力。

利益关系和利益矛盾的产生,按照马克思主义的原理,经济利益问题是本原性问题,其他问题常常由此派生出来。从发展的角度看,利益矛盾是我国社会的基本矛盾即生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间矛盾的反映,社会利益矛盾的产生、演变、发展和解决反映了社会的发展方向,是推动社会前进的力量。认识和正确地处理社会转型时期的利益矛盾,必将推动改革开放的深入发展,推进建设有中国特色的社会主义事业不断前进。实践也告诉我们,现阶段的社会矛盾,尽管渗透于各个领域,表现为多种形式,但从根本上来讲,都是利益因素所致。应该看到,利益关系和利益矛盾是客观存在的,它既是社会发展的推动力也是社会稳定秩序的破坏力。一般来说,现阶段的利益矛盾属于人民内部非对抗性矛盾,是在根本利益一致前提之下的矛盾。现阶段利益矛盾是与改革发展过程利益重新调整相联系的,是难以避免的。抓住时机解决得好,可以促进社会经济更快发展。我们要把人民群众的切身利益时刻挂在心上,及时发现矛盾、控制矛盾,积极调整好利益矛盾;在制定政策时要体现科学性,要兼顾社会各种利益关系,维护好广大人民群众利益。只有这样,才能创造和谐的社会经济发展环境。

2、抓住党风廉政建设重点,切实改善党和人民群众的关系。解决社会矛盾,最根本的是要从处理好党和政府同人民群众的关系入手。这是因为,在改革开放和发展社会主义市场经济条件下,社会矛盾大多是人民内部矛盾;而人民内部矛盾既大量地表现为人民群众之间的各种矛盾,又突出地表现为党群、干群矛盾,使各级领导自觉不自觉地处在各种矛盾的焦点上。密切联系群众是我们党的一大政治优势,但脱离群众又成为执政条件下党的最大危险。当前要从群众反映最强烈的问题入手,认真解决。广大群众对一些干部与民争利和各种腐败行为以及党内存在的官僚主义、形式主义反映强烈,必须下决心解决。同时群众生产生活中的具体困难也是突出问题,必须扎扎实实为群众办实事、办好事,使群众获得实实在在的利益。

3、努力维护社会公平正义。维护和实现社会公平,是构建和谐社会的核心问题。社会公平和正义不仅涉及收入分配、利益调节等社会经济问题,而且涉及公民权利保障、政府施政、司法公正等社会政治问题。现在这方面存在的问题不少,广大群众的反映也很强烈。因此,必须十分重视对公共政策的研究、制定和完善,从政策上、法律上、制度上努力营造公平的社会环境,保证全体社会成员都能平等参与社会政治生活,保证社会成员都能靠法制来维护自己的合法权益。在市场经济条件下,要善于正确处理好政府与市场的利益关系,正确处理好中央与地方的利益关系,正确处理好地方之间、部门之间的利益使关系。强调政府的公共责任、公共利益,要坚决纠正损害群众利益的不正之风,当前尤其要在各级干部选拔任用上坚持任人唯贤,坚决反对任人唯亲和买官卖官,在医疗教育收费、土地征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产过程中维护群众的合法权益。

4、深化改革、加快发展,从根本上解决利益矛盾。党的十六大指出,我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是主要矛盾。应当看到,现阶段我国的利益矛盾是社会主义初级阶段的矛盾,大多数是改革发展过程中的矛盾。解决这些利益矛盾的根本途径在于深化改革、加快发展。当前,党的执政能力建设体现在改革和发展方面应该抓好如下工作:

一是深化经济体制改革,稳步推进政治体制改革。在经济体制方面,要加快投资、金融、流通、财税、劳动、分配和社会保障等领域的改革,尽快完善社会主义市场经济体制。要善于运用价格、税收、利率、保险等经济手段,调节好公共利益、集体利益和个人利益的关系。同时发挥国家宏观调控的作用,统筹兼顾各利益群体的发展,纠正市场的失灵。在政治体制改革方面,要在坚持中国共产党领导的前提下,稳步推进民主政治建设,扩大社会各阶层有序的政治参与,研究新形势下各利益主体利益表达的方式,提高政府综合协调的能力,为建设有中国特色的社会主义奠定更为广泛和扎实的政治基础。

二是综合运用思想政治工作和道德规范的力量,对不合理的利益行为加以教育和引导。在社会转型期,由于社会观念的变化和道德重建的滞后,社会失范行为时有发生。对人们不合理的利益行为,仅靠使用经济的、行政的和法律的手段不能有效地解决问题,还需综合运用思想政治工作和道德舆论的力量来进行教育和引导,才能收到好的效果。当前,我们要加强对全体公民社会主义荣辱观的教育,特别是要教育各级公职人员、党员干部树立正确的利益观、权力观,忠于职守,要在各项工作中起模范带头作用。要完善适应市场经济体制要求的社会主义道德体系,发挥道德评价的调节功能,增进道德自律。

三是在发展中解决利益矛盾。利益矛盾,无论是经济、政治还是其他方面的矛盾,说到底是与社会生产力有着直接的关系。只有当物质和精神产品极大地丰富、人民生活水平普遍提高的时候,解决社会利益矛盾才会有条件。因此,全面落实科学发展观,加快社会经济发展是解决利益矛盾的根本途径。

5、依法治国,提高处理利益矛盾的能力和水平。对于人民内部的利益矛盾,可以区别不同情况,正确运用经济、法律、行政等手段加以处理。由于法律具有公正性、规范性、稳定性、强制性、权威性等重要特征,决定了法律在化解利益矛盾中具有极其重要的作用,运用法律手段成为新时期处理利益矛盾的重要途径。党的十五大确立了依法治国这一治国方略,标志着我国社会主义民主政治建设进入了一个新的历史时期。

这既是社会文明进步的重要标志,也是国家长治久安的重要保障。我们必须加强法制建设,建立社会主义市场经济的良好秩序,为不同的利益群体提供一个公平合理、机会均等的竞争环境;必须高度重视并坚持运用法律手段来处理利益矛盾,化解利益纠纷,把解决利益矛盾纳入法治的轨道,不断提高处理利益矛盾的能力和水平,促进社会的长治久安。